司法实践已经呈现不同的复合适用方式：与法律规则的复合适用，与法律原则的复合适用，与公序良俗、传统美德、村规民约、伦理道德等非正式法源的复合适用。
虽然它认为保障立法中的审议本身是立法程序的价值追求，但它仍然是依托于对政策的审议，经过审议决定政策。(三)保证法律合宪的需要 虽然立法的专业性被不断强调，但这种强调是将立法活动的政策属性与法律属性杂揉在一起的。
相关建议可能并没有对立法活动中的政策问题决策提出更好的机制，相反却损害了法工委对立法中法律问题的处理应承担的功能。二者的影响因素具有相似性等角度论证公共政策学中的议程设定理论可以适用于立法议程创建。(46)并且，政府的统治早已进入一种通过制定法统治(ruling by statute)的状态(47)，行政首脑可以通过行政命令、条例甚至国际条约来制定政策……但行政首脑经常发现，通过制定法来制定政策而不是绕开立法机关自行行事，是更好的选择。(49)因此，当立法被认为是最重要的政策制定形式时，立法程序启动是政策议程设定的本质属性也就被认识。(53)John r.Johannes,The President Proposes and Congress Disposes-But Not Always:Legislative Initiative on Capitol Hill,3 THE REVIEW OF POLITICS 36. (54)Roger H.David,Walter J.Oleszek,Frances E.Le,and Eric Schickler,CONGRESANDLTS MEMBERS( ed.),CQPress,2014,at 23. (55)同前注(53)，John R.Johannes文，第356页。
我们先对慈善法与全国人大内司委提请全国人大常委会审议的慈善法草案进行文本比对，同时参考法律委审议慈善法草案的三份报告(2015年12月21日修改情况的汇报、2016年3月13日审议结果的报告、2016年3月15日修改意见的报告)中明确说明的对慈善法草案的修改，将可能产生实质法律意义的修改予以标记。政策议程设定源流理论的提出者约翰·金登认为，议题纳入议程具有时间窗口属性，因各种原因会使已经进入议程的议题掉出议程。王磊教授对本文写作进行了悉心指导，侯晓光博士、两位《清华法学》匿名评审专家对本文提出了建设性的修改意见，本文最初想法亦得益于与何宝玉先生等师长的讨论，康骁博士等亦对本文提出修改意见，在此一并感谢，当然文责自负。
一定程度解决了慈善捐赠税收优惠的具体化问题等。这种倾向在全国人大法律委组成人员的职业构成变化中，体现得更加明显。(20)在将政策意图翻译为法律文本的法律草案起草过程中，不可避免会影响政策决策。总检察长根据《移民与国籍法》第244(c)(1)条向国会报告的行为类似于一个法律案，众议院根据《移民与国籍法》第244(c)(2)条的授权作出否决总检察长决定的决议，是一个立法行为。
(18)《移民与国籍法》第244(c)(2)条授权国会一院规避宪法规定的立法程序以简单决议形式事实上进行立法活动，因此违宪而属无效。三、立法中的政策问题 (一)立法的本质是一种调整利益的政策制定 立法并不是一个法律起草机构的静态文本输出，而是一个动态的社会和政治过程。
参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期，第13、21页。(53)John r.Johannes,The President Proposes and Congress Disposes-But Not Always:Legislative Initiative on Capitol Hill,3 THE REVIEW OF POLITICS 36. (54)Roger H.David,Walter J.Oleszek,Frances E.Le,and Eric Schickler,CONGRESANDLTS MEMBERS( ed.),CQPress,2014,at 23. (55)同前注(53)，John R.Johannes文，第356页。(71)立法程序启动是政策制定过程中的议程设定，属于典型的政策问题，主要是以民主的方式决定。⑩同前注⑨，Rod Hague and Martin Harrop书，第342页。
为此，本文尝试将立法中的问题区分为法律问题与政策问题。《中华人民共和国民法总则》立法过程中限制行为能力人的年龄起点问题比较典型：一方面，限制行为能力人与无行为能力人是民法上一个较为技术的划分，同时它也涉及与《中华人民共和国侵权责任法》第38条和第39条的协调统一问题，因而是一个法律问题。(81)同前注(70)，John W.Kingdon书，第169-170页。第二，共2处为法律衔接问题，具体包括：①明确第40条不得利用慈善捐赠宣传烟草等法律禁止的产品与事项(主要与广告法衔接)。
以其中影响较大的四种理论为例：第一种理论称为多元论，它以社会由不同的帮派(faction)组成作为出发点，认为立法是由有着不同价值观点与利益诉求的帮派在立法过程中妥协而形成的大家都能接受的政策选择结果。(57)鉴于法律问题具有一定程度的形式判断标准，从技术上，我们可以采取如下策略予以解决这种混淆：当立法中的某一实体问题涉及利益问题时，首先判断其是否落入法律问题的范畴，只有不落入法律问题范畴的利益调整问题才将其视为政策问题。
(40)同上，梁鹰文，第74页。③已成立非营业性组织认定为慈善组织的条件和程序(第10条)。
(14) 如果将立法分为程序和实体两个方面，那这两个方面各自涉及的法律问题与政策问题，可以大体总结如下表所示。但在立法规划是立法预测这个问题上具有共识。六、结语：二分的背后 立法二分为法律问题与政策问题，从更深层次来说，它反映的是现代社会法律至上与人民主权的内在张力。(45)在公共政策学领域，议程设定作为政策制定过程中的独立一环已被普遍认识。通过表明一项政治决定促进或保护了作为整体的社会的某些集体性目标，政策的论点证明这项政治决定的合理性。②第18条参照公司章程的优先性将慈善组织终止时由民政部门主持转移剩余财产修改为优先根据其章程转给宗旨相同或者相近的慈善组织。
(91)邢斌文：《论法律草案审议过程中的合宪性控制》，《清华法学》2017年第1期，第167页。(61)同前注③，全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著书，第171页。
(三)立法中法律问题与政策问题的关系 立法作为政策制定的一种形式，使得作为立法结果的法律本身即为政策的一种。(82)全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计》，中国民主法制出版社2013年，第243页。
虽然以上的整理和分析难免存在纰漏和不准确之处，并且它也无法将慈善法起草阶段的政策形成纳入考量。(38)李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》(上册)，新华出版社、中国民主法制出版社2005年，第295页。
更为激进的观点认为，对于重要立法来说，美国总统甚至是唯一的动议者。与INS v.Chadha 一案类似的问题在我国亦存在，即有关法律问题的决定的性质与效力问题。换句话说，当我们笼统地说法工委是实质立法者，对立法有着与其地位不相称的影响力，需要予以警惕、并进行改革完善时。例如，有人以科学立法批评刑事立法时说，从法治角度看，回应媒体对重大事件的报道而进行激情立法和案例立法都是非理性的集体意识的产物，是立法的误区。
我们先对慈善法与全国人大内司委提请全国人大常委会审议的慈善法草案进行文本比对，同时参考法律委审议慈善法草案的三份报告(2015年12月21日修改情况的汇报、2016年3月13日审议结果的报告、2016年3月15日修改意见的报告)中明确说明的对慈善法草案的修改，将可能产生实质法律意义的修改予以标记。②慈善组织的定义增加面向公众开展慈善活动的要求(第8条)。
②公开募捐问题(允许备案后异地公开募捐、将民政部门的公开募捐平台统一到民政部、公开募捐统一备案管理)(第23、24条1处修改)。立法规划是在立法预测基础上对立法时机与立法秩序的宏观把握，是一种宏观的立法技术。
同时立法规划是立法过程的重要阶段，具有非正式程序性的特点这具体包括：一是维护法律体系内部和谐一致，处理好当前立法活动对整个法律体系的影响，避免法律之间的冲突。
(76)除了立法规划的政策性外，这些观点主要是从立法过程的视角认为立法规划属于立法技术的范畴。(59)在国家监察法立法过程中，曾有学者呼吁，全国人大不能通过行使立法权的方式对宪法进行修改。参见刘松山：《人大主导立法的几个重要问题》，《政治与法律》2018年第2期，第68-69页。例如，根据规章制定权限由立法法规定删除县级以上人民政府民政部门依法制定慈善监督管理规章的职责等。
(37)李培传：《论立法》，中国法制出版社2013年，第3页。这是一个高度专业化的工作，要成为一名合格的起草专员，多年的培训和经验是必不可少的。
②第18条参照公司章程的优先性将慈善组织终止时由民政部门主持转移剩余财产修改为优先根据其章程转给宗旨相同或者相近的慈善组织。法律问题是指那些与法律有关的问题，英文中的legal issues可以相对准确地描述法律问题的范畴。
第三，共4处为维护法律体系内在一致性问题，具体包括：①第16条不得担任慈善组织负责人的情形限定刑罚执行完毕未逾五年为故意犯罪。对于法律草案起草，政府部门的工作人员对法案的实质内容和其中涉及的政策向他们的部长负责。
